??2019年以來，自然資源部加速推動全域土地綜合整治，在省域城鄉建設用地增減掛鉤機制的基礎上，加速推進新增建設用地指標和補充耕地指標的跨省調劑，在加速推進脫貧攻堅的同時，也為指標調入城市帶來了更多建設用地指標。就1000億平方米的農村建設用地規模來看，通過農村土地集約化至少可釋放出100億平方米的潛在土地供應，這相當于2-3年的全國建設用地供給總量，有效得緩解了城市建設用地不足的困境。

　　為了評估用地指標流轉對于土地市場供應的影響，本文從增減掛鉤節余指標調劑這一角度切入，量化分析了這一政策對各地供地規模、尤其是對大中城市土地市場量價帶來的一系列影響。

01

發展背景：增減掛鉤穩步推進
緩解建設用地指標不足困境

　　隨著城鎮化的不斷推進，經濟建設的快速發展，城市建設用地需求日益增加，同時大量農村勞動力進入城市,農村宅基地、鄉鎮企業用地等農村建設用地大量閑置，城市建設用地供給不足與農村集體建設用地浪費并存的矛盾日益突出。為有效解決這一問題，城鄉建設用地增減掛鉤工作自2016年開始推進。

　　2018年，國務院辦公廳又進一步印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，城鄉建設用地增減掛鉤政策升級，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑，建設用地指標流動提速發展，如山東在開展跨省指標調劑之后指標流入量增長了2倍以上。
　　1. 城市建成區加速擴張，更多城市面臨建設用地指標不足困境（略）

　　2. 農村人口外遷背景下，用地指標流轉有助推脫貧攻堅加速推進（略）

　　3. 從省內跨市到跨省遷徙，2018年以來建設用地指標流動提速發展（略）

02

指標規模：用地指標流轉模式已較為成熟
成為廣州、合肥等城市主要供地渠道

??隨著增減掛鉤的穩步推進，指標流轉模式日趨成熟，逐漸成為解決建設用地不足的主要渠道，尤其是目前已經成為經濟相對發達、城市建設用地需求較旺盛的山東、江蘇、安徽等東部省份，土地流轉規模遙遙領先；但經濟欠發達的中西部省份指標流入相對較少，典型如黑龍江、云南增減掛鉤量均在4000畝以下，指標流轉量相對較小。

　　就省內數據來看，廣州、合肥、成都等經濟基礎較好，人口吸引力較強的一二線城市更為依賴增減掛鉤指標流轉。 
　　1. 省內、跨省流轉步入并行發展期，2018年以來山東跨省流轉更為常見

　　繼四川省率先在2016年實現城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省內跨市域流轉后，這一模式逐漸在全國主要縣域推廣，各地指標交易成交金額屢創新高。湖北省自2017年增減掛鉤指標首次突破縣域交易以來，湖北省共舉辦3場城鄉建設用地增減掛鉤指標公開交易，成交總金額突破百億元。其中，2018年第二批次19329.591畝城鄉建設用地增減掛鉤指標共拍得59.09億元，成交單價30.57萬元/畝。

　　之后增減掛鉤政策在2018年進一步升級，由省內流轉擴充至跨省流轉，四川依然走在前列，在全國率先實現跨省域流轉，樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區簽訂增減掛鉤節余指標流轉協議，簽約流轉節余指標7000畝，協議總金額50.4億元，畝均價格72萬元。自此，跨省流轉和省內流轉并駕齊驅，進入并行發展期。

　　以山東為例，自2016年開展增減掛鉤工作以來，有超過半數的流轉土地指標來自于市內，此外省內跨市的占據一成，而跨省流入的則占到四成左右，總的來看，山東省的增減掛鉤指標市內流轉更為常見。但是考慮到跨省流轉是從2018年開始的，如果從2018年開始測算，則是跨省流轉更為常見，占據五成，市內流轉占據四成。

??2. 指標流轉成為東部省份常見征地模式，但在黑龍江、云南等省依舊較為少見(略)

　　3. 一二線城市更為依賴用地指標流轉，合肥累計調入量接近2020年計劃供地總規模

　　就省內數據來看，一二線城市由于經濟基礎較好，人口吸引力較強，人均用地指標較為緊張，但由于城市土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度，使得這些城市更為依賴用地指標流轉。典型如西安、廣州、合肥、成都、南京、南寧等城市，獲得的省內流轉指標占其全省總量的比重均超過四成；當然也有例外，譬如山東的濟南和青島兩城，增減掛鉤土地流轉量還比不上省內濰坊、濟寧等其他三四線城市。

　　為了直觀對比典型城市用地指標流轉對城市建設用地供應的貢獻，我們將這些城市2016年以來的指標累計調入量與2020年全年建設用地計劃供應量進行對比，可見這些城市大多已處于高位。典型如合肥，2016年以來，省內指標流轉至合肥市本級的量高達1973公頃，這一體量達到2020合肥市本級計劃供應2037公頃的97%，由此可以看出合肥對于土地指標流轉的依賴性；此外，成都、蘭州的比重也在50%以上。

??不僅僅是省內流轉，2018年才開啟的省外流轉對于土地供應的影響也不容小覷，以廣州為例，其跨省指標調劑量高達276公頃，占2020年廣州建設用地計劃供應規模的14%，對緩解城市建設用地指標不足起到積極的作用。

03

指標價格：省會城市在指標競拍上優勢顯著
江蘇省已多次出現“陪跑”

??增減掛鉤節余指標調入價格根據地區差異相應確定，價格高低基本上與地區經濟發展水平正相關，并且跨省和省內調劑價格差異不大。但就區域來看，江蘇等東部省份調劑價格更貴，江蘇省內調劑價格近1300元/平方米。總的來看，或基于城市建設用地需求，或基于城市地價差異，省內流轉建設用地有一半左右流向了中心城市，譬如南京、合肥在省內流轉規模占比分別為46%、56%。

1.  東部省份通常調劑價格更貴,指標跨省、省內調劑價格相差不大 

   根據《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，節余指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。根據跨省域調劑節余指標實施情況，按程序適時調整上述標準。這一價格與省內調劑價格變化不大。

   總體來看，無論是跨省調劑價格，還是省內調劑價格，基本上都是東部省份價格更貴。以啟動較早、實施范圍更廣泛的省內調劑價格來看，江蘇居于榜首，高達84.5萬元/畝。這很大程度上與江蘇經濟體量大，人均耕地少有極大關聯。江蘇省人均耕地只有0.86畝，遠低于全國1.51畝左右的人均水平，加之江蘇整體經濟水平都較高，省內大部分城市建設用地指標極其緊張，各城市指標需求的迫切程度也較大，調劑價格貴也是意料之中。

   而對于地廣人稀的的陜西、甘肅等地，即使西安、蘭州需求欠缺，但由于省內三四線城市指標相對充裕，因此建設用地需求不是那么緊迫，因此調劑價格較低，均在20萬元/畝以下。
   

??2. 東南沿海省份用地指標爭奪激烈，江蘇省內調劑價格近1300元/平方米（略）

　　3. 城市地價和需求差異影響下，促流轉指標高度向中心城市集中

　　一方面由于中心城市經濟實力較強，承受加價的壓力更大，在增減掛鉤節余指標競買中往往具有更大的主動權，能爭取到更大的量，另一方面，中心城市人口導入往往較大，建設用地需求一般也較大，增減掛鉤指標的需求量也比較大。以江蘇為例，省會南京競得的增減掛鉤指標占全省的比重高達46%，穩居全省首位，并且省內流轉指標單價TOP10中，南京、蘇州占9席，單價均超96萬元/畝，折合1441元/平方米，另外一席也是省內經濟較為發達的常州競得。其中，流轉單價成本最高的是南京江北新區，單價高達1672元/平方米。

??值得注意的是，有些省份中心城市的增減掛鉤價格相較省內其他城市優勢并不突出，典型如安徽省，合肥土地流轉的成交價格高達584元/平方米，較省內其余三四線城市增減掛鉤土地競得價格并不突出，甚至不及馬鞍山、黃山、六安等城市的價格，這些三四線城市成交價格均值600元/平方米以上。但就各城市競得面積來看，省內流轉建設用地卻有超過一半流向了合肥（1973/3500公頃），占比高達56%。

　　究其原因，主要是由于近些年合肥產業升級轉型升級保持較快速度，城市建成區急速擴張，土地需求規模較大，因此土地流轉規模在省內具有壓倒性優勢。而這也是安徽、四川等類似省份土地指標流轉所面臨的桎梏：省會經濟發展首位度過高，導致省內用地需求主要集中在省會，以致土地指標流轉在一定程度上會出現“供過于求”的局面。

04

典型案例：四川成為首個“吃螃蟹”省份
流入至東部省市規模已超千萬方

??為了助力深度貧困區域成功脫貧，同時有效利用閑置土地，2015年底中央明確表態支持增減掛鉤指標在省域范圍內使用，2017年中央部委又允許三區三州可將“增減掛鉤”節余指標進行跨省交易，其中就包括四川的藏區及涼山州。政策出臺后，四川成功實現了全國首例增減掛鉤指標省內交易和跨省交易，極大助力了貧困地區實現脫貧摘帽。

　　從流入方來看，省內發達城市如成都、眉山等、省外發達省份如浙江、廣東等都是四川增減掛鉤節余指標的購買方。通過購買增減掛鉤節余指標，這些發達地區也緩解了建設用地資源緊張的問題，助力經濟發展步入快速通道。

　　１.農村閑置用地規模龐大、省內貧富差異顯著，為用地指標流轉提供發展契機（略） 

　　2. 增減掛鉤緩解用地難題，助力成都高新區快速發展（略）

　　3. 建設用地省內流轉購買方單一，“增減掛鉤”指標流入成都占比接近五成

　　從2016年允許建設用地省內跨縣市流轉以來，省內經濟最發達的成都成為主要流入地，不僅是上文中的巴中，蒼溪縣、雷波縣等貧困地區也在2016年后相繼與成都市簽訂了節余指標流轉協議，流入總量占四川增減掛鉤流轉用地的比例高達48%。

　　不僅是增減掛鉤指標，以“耕地占補”方式的流轉用地也大多流向了成都。據統計，2018年以來，成都以“耕地占補”方式簽訂了2.36萬畝（約合1574萬平方米）的土地，占四川全省的比例超過了六成。

　　綜上來看，成都無論是在增減掛鉤上還是耕地占補上都是四川省流轉建設用地的最大買家。這是由于成都與省內其他縣市之間經濟實力差異較大，建設用地指標也相對吃緊，自然也承擔了大部分流轉指標的購買任務。但四川省脫貧攻堅任務較為艱巨，再加上地震等自然災害的影響，資金缺口較大，僅靠成都單一來承擔有些困難。

??4. 率先實現節余指標跨省，2020年累計流轉規模可達千萬平方米

　　考慮到省內購買方單一而脫貧任務又比較嚴重的問題，國家于2017年出臺了政策，允許三州三區等深度貧困區增減掛鉤節余建設用地指標可向東部8省市協議轉讓。而在土地改革上走在前列的四川在這次也創下了全國首例跨省流轉的案例。在2017年底，樂山馬邊縣與紹興越城區協議轉讓7000畝節余指標，總金額達50.4億元。

　　隨后，樂山市峨邊縣、宜賓市屏山縣、木里藏族自治縣等地也分別與浙江臺州市椒江區、嘉興市海鹽縣等地達成節余指標流轉意向性協議。截止目前，據官方數據，已簽約流轉指標已超過700萬平方米，可為東部城市提供建面超過1500萬平方米的土地，極大緩解了東部城市建設用地資源緊張的問題。

　　值得注意的是，與東部省份不同的是，四川省節余指標省內和跨省交易價格差異較為明顯。根據已有數據測算，四川省增減掛鉤節余指標跨省交易均價約在1038元/平方米，如馬邊縣與越城區指標交易價格約為1037元/平方米，而省內交易的價格最高還未超過500元/平方米。在巨大的價格差異下，勢必會有更多指標在允許范圍內以跨省交易的方式流轉出去。

05

總結：東部核心城市土地供應更依賴“增減掛鉤”
短期內占比將維持高位

??出于保護耕地、提高單位土地生產效率等目的，國家近年來不斷減少了全國新增建設用地規模，大部分城市每年新增建設用地指標都比較少。但對于一二線及發達三四線城市來說，由于城市產業經濟仍在快速發展中，城市建設仍需大量的土地，而新增建設用地指標又在減少，導致城市用地較為緊張。為了化解用地供需矛盾，增減掛鉤節余指標流轉政策應運而生。2016年以來，為了幫扶深度貧困地區脫貧工作，中央允許深度貧困區縣的增減掛鉤指標可省內跨市交易，并逐步有條件放寬至跨省交易。

　　在放寬節余指標跨省交易后，跨省購買指標漸漸成為東部省份的主流，如山東2018年后跨省購買的增減掛鉤指標量占比已接近五成。據自然資源部數據顯示，2018年、2019年間跨省流轉量達到40.31萬畝，約為東部省份增加建設用地土地面積約2.7億平方米。

　　而接下來，由于2020年是脫貧攻堅的收官之年，自然資源部又增加了貧困地區的新增建設用地指標，以助力這些市縣成功脫貧。就此來看，短期內增減掛鉤指標跨省流轉仍然會比較活躍，2020年流轉規模預計同比仍會增長。這也意味著東部省份的建設用地指標近期仍能維持在比較寬裕的水平，土地供應也會比較積極。

1. “增減掛鉤”已成東部核心城市重要供地來源之一，南京、合肥尤為突出（略） 

2.  高地價城市更具成本優勢，指標流轉加快建成區擴張速度（略）

3.  用地指標交易推高地方儲地成本，發達省份三線城市會更為明顯

　　正如前文中所提，用地指標交易雖然會增加城市可用建設用地，但也會使政府的用地成本增加。這將會導致地價較低的中小城市在出讓土地時會考慮這部分成本。

　　舉例來說。根據中央政策，發達省份的城市在購買節余指標時，無論是一二線還是三四線，同一省的城市買入價格標準都是相同的。如處于同一省份的南京和常州向西部貧困地區跨省購買增減節余指標的價格都是在50萬元/畝（750元/平方米）以上，省內指標流轉更是可以達到85萬元/畝（1275元/平方米）以上。

　　但南京和常州的地價明顯不在同一水平，2020年常州經營性用地平均樓板價僅為6370元/平方米，相當于南京的六成。相比于地價更高、財政實力更強的南京，常州在時顯然會更多地考慮這一土地儲備的附加成本，地方政府在購買用地指標上也會更為審慎。

★ 完整版專題購買請咨詢：021-60867863 吳經理 ★