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??隨著修正后的新《土地管理法》正式出臺，其重要配套法規《土地管理法實施條例》也即將再次修訂。

??為進一步完善以土地管理法為核心的土地管理法律法規體系，3月30日，自然資源部官網發布《土地管理法實施條例(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“條例草案”)，向社會公開征求意見。

??在條例草案中，耕地保護制度得到了進一步完善，明確耕地保護責任主體；同時強調要保障農村村民宅基地權益，要求地方做好閑置宅基地的利用；并把尊重農民所有權人利益作為一個核心要義，擬對土地征收程序進行細化。

??條例草案是行政機關執行土地管理法的具體行為依據，新修訂的土地管理法已在今年1月1日正式實施，其修改亮點包括土地征收、農村宅基地管理制度改革以及集體經營性建設用地入市等諸多內容。

??在北京市物權法學研究會和北京市盛廷律師事務所舉辦的關于條例草案的遠程連線研討會中，相關學者表示，現行土地管理法在土地征收、集體建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度改革，進一步使集體財產權利落實、農民利益得到保障。但作為與之配套的土地管理法實施條例草案，在涉及的若干關系農村集體財產和農民個體權益等重大問題和部分立法術語使用等方面，仍然存有較大改進完善空間。

??明晰集體經營性建設用地入市范圍

??此前，集體經營性建設用地入市首先要通過土地征收變為國有土地，才能從事非農經濟活動，對農民從事非農產業產生一定制約。

??為了破解集體經營性建設用地入市法律障礙，現行土地管理法刪除了“任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須使用國有土地”的條款，這意味著我國非農建設用地將不再“必須國有”。符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有，直接進入建設用地市場。

??作為土地管理法配套法規的條例草案，對集體經營性建設用地入市交易的條件進行補充，即“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途；產權明晰、已依法辦理土地所有權登記；具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件”。符合以上條件的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。

??對此，廣東外語外貿大學土地法制研究院院長高飛認為，應需要進一步明確關于集體經營性建設用地入市的范圍，使其與《物權法》規定的國有建設用地可用于“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性”用途相同，避免未來對于“旅游、娛樂和商品住宅等經營性”用途因國有建設用地無法供地時，在實踐中通過征收集體土地來供地。

??“這個表述上的差異涉及集體經營性建設用地入市的制度適用空間及其尺度問題，同時也會引出土地征收中公共利益條款如何理解的問題。”高飛解釋，如果在實際操作中將土地管理法規定的“工業、商業等經營性”用途理解為僅限于“工業、商業”兩種經營性用途，那意味著旅游、娛樂、商品住宅就只能使用國有建設用地進行開發。如果這個理解成立，便會引發一個問題：假如存量國有建設用地不能滿足旅游、娛樂和商品住宅需求，那能否使用集體土地呢？如果不能直接通過集體經營性建設用地入市實現供地，顯然就只能依靠土地征收解決，這明顯違反了公共利益條款規定。

??在土地二級市場中，規定以出租方式取得的集體經營性建設用地使用權與以出讓方式取得的集體經營性建設用地使用權適用同一規則，在高飛看來，這不符合民法規范的規定，“以出租方式取得的權利并不要求必須登記，但以出讓方式取得的權利則需要登記，因為以出租方式取得的是債權，以出讓方式取得的是物權，兩者權利性質是完全不同的。”

??“盡管土地管理法對集體經營性建設用地有劃定范圍，但是以依法登記作為條件，按照我的理解應當對土地管理法中‘經依法登記’作動態理解，不能僅理解為立法頒布前已獲登記的集體經營性建設用地。” 北京市法學會農村法治研究會理事潘金忠認為，應當區分出讓和出租讓渡使用權的登記意義，尤其是對現有未經登記的原鄉鎮企業用地、三產安置用地等存量用地，應作出確認及登記的制度安排，也能為該類型建設用地上市創造確權條件，以避免尚未登記的集體經營性建設用地存量進一步萎縮。

??廣東外語外貿大學土地法制研究院教授陳小君表示，現行土地管理法在土地征收、集體建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度完善，使集體財產權利落實，農民利益得到保障。但從制度邏輯的貫穿和在實踐圖景上的洞察該條例草案還存在符合度較弱、適應性較差等諸多問題。她介紹，在實踐中，集體經營性建設用地入市被認為是最大的彰顯了改革的成果，但從各地的總結中可以發現，新法關于集體經營性建設用地入市的讓利有限，不利于土地的有效利用，其主要問題在于和征地利益矛盾和與宅基地制度的單邊混淆。

??“另外應建議適度放寬集體建設用地的增量。”陳小君稱，“條例草案沒有體現出土地管理法關于集體經營性建設用地增量的制度安排，雖然存在優先使用存量的規定，可是突然冒出土地儲備的規定該條文模糊、指向不明，儲備誰的土地？怎么操作？是否屬于公共利益？這些問題實踐中難以落實，還可能出現制度沖突。”

??要切實維護被征地農民利益

??土地征收一直是社會上頗受關注話題，具體到土地征收程序、征收范圍、征收補償等，因處理不當引發的糾紛也不在少數。因此，此次條例草案以維護農民權益為核心對土地征收程序進行了細化。

??此前，自然資源部法規司司長魏莉華在接受媒體采訪時表示，在整個征地審批啟動前期程序里，會把尊重農民所有權人的利益作為一個核心要義，通過一系列程序來落實被征地農民在征地過程中的知情權、監督權和參與權。

??“其實現在征地過程中的主要問題還是征收補償，特別是各地補償標準不一致引發了很多糾紛。”潘金忠建議，在《土地管理法》就宅基地及地上房屋征收補償方式作了規則細化和豐富的情況下，條例可以對集體經營性建設用地征收補償方式作出特別規定，以避免征地實施中按照區片綜合地價標準予以補償，同時可以作為省級人民政府主管部門編制片區綜合地價的新增用地類型的法律依據。

??具體到征收過程和征收補償標準方面，潘金忠提出，在集體土地征收過程中，經常會遇到所涉及征地安置補償方案的聽證主體、簽約主體和補償獲益主體不統一性的問題，極易引發征地補償安置后續糾紛，同時也是困擾司法機關的一個關鍵問題。他建議征地補償安置方案聽證申請主體應納入集體經濟組織及其他權利人，簽約主體范圍可以覆蓋補償獲益主體，即補償獲益主體具有簽約權利。

??現行土地管理法雖在征收補償方面做出較大修正，在原來土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費等規則，但潘金忠認為，從條例草案的征收土地安置補償方案內容上來看，其影響的權益主體不僅包括土地所有權人、土地使用權人或者使用人，還包括地上附著物、青苗的所有權人。相對于土地補償款片區綜合地價的剛性設計，地上物的補償可能存在更大補償利益。

??潘金忠解釋，在土地使用權和地上附著物所有權不為同一主體的情況下，勢必造成附著物所有權人無權自主處置的局面。從本次征地補償改革重視前期土地現狀調查、減少糾紛矛盾的設計背景來看，前期土地現狀調查中對地上附著物的權屬調查，并以所有權人作為簽約主體，應視為制度設計中必要的實施保障。

??此外，條例草案雖然對入市要求和程序上作出規定，但沒有明確征地安置補償協議的效力、履行期限。

??“現實層面，存在前期完成安置補償協議工作但未獲用地審批的可能，也存在為節省征收成本在尚不具備征收條件下過度提前實施前期征地活動的可能。”潘金忠建議，立法規定啟動征收土地公告與土地利用計劃相掛鉤。

??與單一建設項目的公共利益界定不同，當“成片開發”需要土地時，成片開發的公共利益的標準認定存在難度和爭議。因此，物權法學會研究會副會長、北京大學法學院教授樓建波提出，“成片開發”征收集體土地時，可以對原土地權利人讓渡相應的開發利益。同時，對縣級以上政府組織實施的固定要做出符合實際的解釋：縣級以上政府只需負責一級開發，之后的具體項目不能要求政府自己來做。

??宅基地使用權退出細則還需明確

??本次條例草案中也強調要保障農村村民宅基地權益。要求在市縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃中，科學劃定宅基地范圍；明確了宅基地申請的程序，以及對宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。

??“這被認為是一條比較進步的規定。”高飛表示業界對該條款叫好，但該條款同樣面臨著指向不明的問題，建議明確土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的適用情形。

??高飛分析，如果按照該條款實施，那就應該具體規定由哪個政府機關介入宅基地的退出，但這會引出一個問題：農民退出宅基地主要是一種民事法律關系，如果規定有償退出，就意味著該農村集體經濟組織承擔一定的義務，不能強迫進城落戶的村民無償交出宅基地，這是一條有意義的規定，但政府機關介入的理由和合理性又是什么呢？同時，土地管理法提出“國家允許”的說法值得注意，這是否意味著在宅基地退出時必須經過政府審批，否則不是國家允許。如果政府沒有審批，但是農民符合相關條件并自愿退出了宅基地，那么國家允許的意義又體現在哪里？

??此外，關于農村村民依法自愿有償退出宅基地，在土地管理法中規定是“進城落戶”的村民，那對于沒有進城落戶的村民是否意味著國家一概不允許有償退出宅基地。高飛認為這也是需要反思的問題，他建議條例草案能夠作出具體規定，否則在實踐中一旦僵化執行該規定，將難以達成適度放活宅基地的政策目標。

??“我們在農村‘三塊地’改革的33個試點的調研過程中發現，有的試點地區通過整理閑置宅基地，并且把閑置宅基地轉化為集體建設用地，基本上實現了宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市改革的聯動，但同時我們要反過來說部分農村宅基地緊缺，在這種情況下是不是集體經營性建設用地也能夠轉為宅基地呢？”高飛解釋說，集體經營性建設用地是為了發展集體經濟，農村宅基地制度是為了保障成員的基本居住權利問題，但我們也應該考慮規定一個宅基地與集體經營性建設用地之間互相轉用的制度和程序，從而使農村集體經濟組織在利用自己的土地時有更多的權利，同時也更加靈活。

??“我覺得這個是確確實實需要考慮的，這在實踐中其實就是集體土地到底是以優先用于經濟發展還是優先用于居住權益保障的問題，這個規定對于這個問題的解決將會有一定的指導意義。”高飛強調。

??在實際情況中，不少農村村民一戶多宅，這與一戶只能擁有一處宅基地的規定相悖，面對這種情況，村民退出宅基地后又該如何處理呢?

??以調研經驗舉例，高飛說，“我們在調研過程中發現一般會有兩種處理辦法，一種是無償騰退，還有一種是有償使用，這相當于是租賃，但沒有任何依據。所以我建議在土地管理法實施條例之中，給予這樣的農村集體經濟組織做出相應的指導性規定。”