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??不可預知的新冠肺炎疫情還在全球蔓延，市場預計全球經濟將面臨嚴重衰退。在外部和內部雙重擠壓下，如何有效地釋放經濟增長潛力，緩解經濟下行壓力，保證深化供給側結構性改革順利推進，是各級政府一直在致力的一項重要工作。

??4月9日，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“意見”）。在業內專家看來，推動土地、人才、資本、技術、數據等要素市場化改革，對穩增長、穩就業等方面都具有重要作用。

??在與房地產行業緊密相關的土地要素市場化配置方面，意見提出了四點要求，分別為建立健全城鄉統一的建設用地市場、深化產業用地市場化配置改革、鼓勵盤活存量建設用地、完善土地管理體制。

??尤為需要注意的是，在意見的具體表述上，制定不動產登記法、產業用地市場化配置均為首次在中央文件中出現，其重要性不言而喻。在深化供給側結構性改革的浪潮中，這份意見釋放出了什么樣的信號，未來的土地市場會發生什么樣的轉變，又會為房地產行業帶來了怎樣的新機遇？

??為此，4月9日——11日，中國房地產報記者分別約訪了國家發改委國土開發與地區經濟研究所國土規劃研究室主任黃征學、中國人民大學公共管理學院土地管理系教授張正峰、北京師范大學法學院教授宋剛，以及北京市盛廷律師事務所主任畢文強，盛廷律師事務所合伙人、北京市法學會農村法治研究會理事潘金忠，他們都是中國土地制度改革長期的觀察者、研究者和實操者，有的人還曾參與過土地政策的制定工作。

??在這場深刻而富有遠見的激烈交鋒中，他們將用獨特的視角來講述這場變革背后的故事，以及對未來的思考。

??危機與變革

??中國房地產報：此次意見的出臺釋放了什么樣的信號？意見中關于推進土地要素市場化配置制度的核心問題是什么？

??黃征學：要素市場化改革是深化供給側結構性改革的重要方面，也是進一步釋放經濟增長潛力的重要舉措。在當前經濟下行壓力加大的背景下，推動土地、人才、資本、技術、數據等要素市場化改革，對穩增長、穩就業等方面都具有重要作用。就土地而言，土地對重要戰略區域發展、重要產業發展還有著保障功能。

??在具體表述上，產業用地市場化配置是首次在中央文件中被提及，這表明土地市場化配置范圍從傳統的工業向工業、服務業、混合產業用地轉變，供地方式也從出讓轉向長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等多種方式。同時，為保障重點區域和重點產業用地，意見提出建設用地指標使用更多由省級政府負責，要探索建立全國性建設用地、補充耕地指標跨區域交易的機制，突出用市場手段解決土地年度供應計劃不足。

??國家發改委國土開發與地區經濟研究所國土規劃研究室主任黃征學

??張正峰：在我國以前的試點或地方實踐中就曾提到過建立健全城鄉統一的建設用地市場、鼓勵盤活存量用地等。比如，過去廣東省在土地制度改革中就曾較早地提出要構建城鄉統一建設用地市場。也就是說，雖然在土地要素市場化配置方面很多的提法和思路并非首次公開出現，但加強土地要素市場化配置，是能夠進一步發揮和顯現出土地資產價值。因為土地本身是二元性的，一個是自然屬性，另一個是資產屬性。目前我國土地要素市場化程度并不高，特別是農村土地市場化很低。

??宋剛：意見最鮮明的特色就是明確了土地要素市場化配置這個概念，不僅強調土地是重要的市場經濟要素和重要經濟資源 ，還強調要通過市場化方式配置土地要素。這意味著必須消除阻礙要素交易的各種不利因素，促進土地要素交易市場的形成。例如，當前城鄉建設用地的二元體系，并未形成統一建設用地市場，一方面， 國有土地無償劃撥使用范圍過寬，該部分土地要素未能納入市場化配置；另一方面，農村集體建設用地入市尚缺乏具體配套制度，阻礙農村建設用地市場化。只有在這兩個方面同時發力，方可形成統一土地要素市場，提高土地要素利用效率。

??可以認為，意見釋放了國家對土地資源市場化配置改革的決心，為激活土地資源的經濟價值明指明了方向。

??畢文強：意見是加快全國范圍經濟良性內循環的重要舉措，對目前國民經濟各項生產要素如何發展配置提出了明確的要求。同時，意見也是對十九大報告提出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”的落實。

??與以往相比，意見在一貫宏觀、全面的基礎上，對于如何市場化配置提出了明確而具體的做法。本次意見更具實操性，為各地方政府如何構建建設用地市場指明了方向，標志著我國土地要素市場改革進入了實質性階段。比如，針對建立健全城鄉統一建設用地市場，明確指出需要在立法層面、制度層面作出改革，提出修改土地管理法的實施條例，制定經營性建設用地入市意見，建立入市后的增值收益分配制度，建立公共利益征收相關制度。

??潘金忠：對比此前中央層面下發的土地政策文件可以發現，意見一方面要解決日益增長的建設用地需求，尤其是市場配置土地資源需求與節約集約土地、切實保護耕地面積等供給方面的矛盾。另一方面要解決建設用地市場供給不足與現有存量建設用地閑置、低效之間的結構矛盾。如完善以公共利益需要為目的的集體土地征收制度，從國土空間規劃、征收用途細分方面減少對耕地的侵占；利用集體經營性建設用地存量，擴大建設用地市場供給，減少因經濟發展需要對耕地的進一步侵占；鼓勵或通過立法規定部分投融項目退出劃撥用地目錄，以市場配置方式增加用地成本、資產總量和融資能力，促節約進集約利用土地等。

??利益分配是關鍵

??改革仍有難點

??中國房地產報：在農村集體經營性建設用地入市和農村土地征收制度改革的過程中，我們面臨的最大阻力是什么？在利益分配機制方面有著怎樣的探索？

??黃征學：不論是農村集體經營性建設用地入市還是土地征收制度改革，利益的分配都是非常重要的。2014年開展農村“三塊地”改革（指農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）試點的33個地區中，對利益分配機制都有過探索，但沒有形成共識。總體而言，政府讓利大的地方，土地制度改革推進順利。當然，農村集體經營性建設用地入市還存在入市主體、入市途徑、農村集體經濟組織履職能力等難點問題，在全國難用一種模式推廣應用。土地征收制度改革中公共利益的界定也是難點，因此，意見首次明確要求“建立公共利益征地的相關制度規定”。

??中國人民大學公共管理學院土地管理系教授張正峰

??張正峰：目前來說農村土地征收制度改革在去年的土地管理法修訂過程中的改動是比較大的，最重要的就是明確了公共利益的一些征收名錄，這是非常大的進步。過去，無論土地是否涉及公共利益基本都是靠征收來獲取的。

??在農村土地征收制度改革過程中有兩點需要重視。一是要保證農民的知情權，二是要做好對農民補償多元化配置方案，這兩點是保障農民能夠可持續生計關鍵。農村集體經營性建設用地入市增值收益分配也是很關鍵的一點，這也是過去地方試點不斷探索的。我認為，就增值收益分配來說，作為所有者的農村集體應該占到大部分，剩余的分配給農戶，政府在這個過程中扮演著收費并服務角色，需要制定好分配比例。

??北京師范大學法學院教授宋剛

??宋剛：集體經營性建設用地入市必然要求相應地調整農村土地征收制度，否則很難做到集體經營性建設用地真正入市。今后難點是如何協調農村土地征收與集體經營性建設用地直接入市的關系。可以預測，對集體土地的征收將逐漸壓縮甚至在經營性建設用地領域取消征收。

??后續增值分配制度是集體建設用地入市的核心問題，合理的后續增值分配制度，一方面可以為征收提供解決思路（如大幅度提高征地賠償）。另一個方面，這是真正保護農民切身利益的核心機制，因為集體土地的所有權歸屬“集體”而非農民或農戶，因此增值收益如何在集體、農戶之間分配，對于農民利益攸關。

??畢文強：建立建設用地統一市場的最大難點就是解決地方政府土地財政依賴，即如何在地方政府財政不受到巨大沖擊情況下，實現城鄉土地同地同價。新中國成立之初，我國實行的城鄉二元體系對于建立中國的工業化體系有著重要的作用，但現在這一體系已嚴重阻礙了經濟的發展，最明顯的就是國有建設用地與集體建設用地的巨大價值差異。這種差異某種程度上成為了地方政府土地財政的重要支撐，也是農村土地征收糾紛不斷的根本原因。

??應該明白，即便是建立了統一的建設用地市場，仍需要地方政府主導農村集體建設用地的入市活動。建立后續增值收益分配制度的意義就在于此，即集體經營性建設用地一旦入市、同地同價后，由此產生的發展紅利、增值收益需要有相對公平的利益分配機制和長效機制，以保證地方政府、集體經濟組織、社會資本等各方主體的利益平衡。

??盛廷律師事務所合伙人、北京市法學會農村法治研究會理事潘金忠

??潘金忠：關于集體經營性建設用地入市的問題，《土地管理法》從滿足相關規劃、使用用途以及依法登記等方面做出了界定，應該說滿足這些條件的建設用地比例不是很大。同時，土地管理法實施條例（征求意見稿）進一步對是否滿足開發所需的基礎設施配套等作出要求，客觀上也排除了很多已經出租、自建、合作開發的地塊。所以如何解決或幫助集體經濟組織解決上述障礙，是全面推進入市交易的重要前提。另外，由于我國尚未對集體經濟組織進行立法，多數區域也未建立起農村集體資產監督管理機制，所以對于入市交易的村民決議范圍以及前期的土地整理活動需要格外重視，尤其是相關單位或者個人通過前期土地整理博取巨額利益等情況。對于集體經營性建設用地入市增值收益，條例征求意見稿并未規定。我認為，從物權的處置、收益的角度，相關增值收益應當全額歸屬集體經濟組織，地方政府可以通過稅收方式予以調節。

??多樣化供地

??政府和企業雙贏

??中國房地產報：多樣化的供地方式，對政府和企業分別意味著什么？

??黃征學：多樣化的供地方式是為了讓企業有更多選擇，也是為了讓政府能掌握更多的主動權。譬如，很多中小企業流動資金不足，一次性繳納土地出讓金，財務成本的壓力較大，如果選擇長期租賃方式，資金壓力就會減少。對政府而言，采用租賃方式供地能及時收回因各種原因倒閉破產企業的土地，加快盤活存量土地資產。當然，這對自然資源部門的精細化管理以及制度建設提出更高的要求。如，企業最關心的彈性年期供地和先租后讓供應的土地如何抵押、如何融資等等。

??畢文強：多樣化供地對企業是一個大利好。一些個人或企業由于響應地方政策，很早之前就拿到了土地使用權，由于地方經濟與城市建設快速發展，可能原來相對偏辟的地方幾年之后就成為城市的新城中心了。這種情況下，土地增值巨大，但由于土地用途仍然為原來的工業用地，持續要求使用權人必須保持工業用途，是不符合實際情況的，也是對社會資源及要素的巨大浪費。如果地方政府或其他人借機收回土地，通過權力尋租進行用途改變，從而獲得巨額利益，一方面會產生嚴重的經濟糾紛，另一方面也是對地方政府公信力的巨大破壞，對于整個社會治理都會產生嚴重挑戰。因此，意見通過調整完善用地政策來解決類似問題，是一個巨大的進步，是國家關于土地要素治理水平的進一步提升。

??潘金忠：多樣化供地改變了我國工業用地一級市場上單一的建設用地使用權出讓格局，通過租賃、先租后讓、彈性年期供應，作價出資等，豐富了一級市場的交易方式，推動產業類型用地的轉換。這一方面能降低用地單位的土地利用成本，另一方面能消化各工業園區閑置的土地資源，促進招商引資，從供給側推進工業用地資源的充分、有效、合理利用。

??盤活存量

??增減掛鉤釋放新動能

??中國房地產報：運用市場機制盤活存量土地和低效用地的關鍵和阻力是什么？農村建設用地增減掛鉤政策下建設用地的釋放與發展又是什么？

??黃征學：盤活存量建設用地最大的問題是利益主體的多元性和復雜性，其中，稅費制度在調節土地使用權人和政府關系中發揮重要作用，政府讓利多的地方，存量土地盤活阻力相對較小，反之，阻力較大。在實施鄉村振興戰略、推動城鄉融合發展過程中，土地的需要也比較大，意見從深化宅基地改革、推進建設用地整理和完善城鄉增減掛鉤等方面提出了建議，總的要求是盤活存量建設用地，盡量少占或不占耕地。

??張正峰：在盤活農村存量建設用地方面，地方上有很多實踐。以上海的農村集體建設用地減量化為例，減量的一個是農村居民點，另一個是農村集體工業用地。在這個過程中，我們可以發現阻力來源有四，一是高成本帶來的資金壓力；二是農民是否能夠分享到足夠的利益；三是農民是否愿意搬遷；四是盤活存量建設用地涉及的激勵性或限制性政策保障是否跟得上。

??就農村建設用地增減掛鉤來說，關鍵在于落地執行的過程是否嚴格規范化。現在，城市建設用地不足，但農村建設用地利用效率低，或占地面積較大的問題很突出。通過增減掛鉤可以使建設用地在城市和鄉村之間保持平衡，既解決了農村建設用地利用效率低，又緩解了城市建設用地不足的問題。

??宋剛：在國有企業存量用地盤活利用方面，主要有兩個難題，一是土地用途的轉變問題，例如工業用地轉換為建設用地，必將引起規劃的變動；二是利益增值問題，許多國有企業的存量用地是劃撥而來，盤活利用的收益可能是巨大的，要明確其收益歸屬和分配機制。在建設用地增減掛鉤政策下，農村建設用地的釋放存量，途徑有二，一是宅基地的流轉入市，二是現有農村集體企業的建設用地的流轉。

??跨區域的建設用地、補充耕地的指標交易機制，可以實現跨區域的建設用地增減掛鉤政策，從而在全國范圍的耕地面積不變前提下，通過指標交易，增加經濟發達地區的建設用地供應量。

??北京市盛廷律師事務所主任畢文強

??畢文強：在盤活存量建設用地的過程中，國有建設用地的盤活主要集中在城市，集體建設用地的盤活主要集中在農村。城市中的國有建設用地通常為國有企業劃撥用地，由于國家經濟轉型的快速發展，許多國有企業已經名存實亡，有得甚至已經轉手賣出。因此，權屬糾紛是阻力之一。在農村，由于土地法的限制，經營性建設用地數量并不大，建設用地主要集中在宅基地、鄉鎮企業和公共設施上，其中又以宅基地為主，所以深化宅基地改革就顯得非常必要。但是也需要注意，廣大集體經濟成員的財產權力必須得到保障，否則會非常容易產生糾紛。

??農村建設用地增減掛鉤政策，本質是農村耕地的保護性政策，目前來看尤其重要。其核心是在農村土地上，增加的集體建設用地與復墾的耕地應當實現平衡，即達到建設用地總量沒有增加、耕地總量沒有減少的效果。因此，在增減掛鉤政策下，建設用地的釋放與發展取決于農村宅基地改革與建設用地的整理程度。

??土地管理體系將更加完善

??中國房地產報：完善土地利用計劃管理的意義是什么？目前我們的土地管理體系存在著哪些瓶頸？

??黃征學：完善土地管理是提高土地要素保障的重要內容。傳統的土地管理，特別是土地利用年度計劃管理，指標不合理、靈活性不足、市場化不夠。意見針對這些問題提出要在實施年度建設用地總量調控制度的前提下，減少指標分配的層級，由省級政府統籌指標的使用；健全建設用地供應三年滾動計劃，增強土地管理靈活性；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，在土地計劃管理中注入市場因素。總體而言，完善土地計劃管理，對保障重點區域、重點產業用地都將發揮重要作用，有助于高質量發展動力系統和現代產業體系的構建。

??畢文強：現行的土地管理體制的管理制度相對僵化，對農村集體土地的規范較少，導致農村集體土地及宅基地管理缺失。由于土地征收制度過于粗放，也致使對地方政府土地財政的監管不到位。法律法規本身就有滯后性，這些弊端其實是國家經濟迅速發展、城鎮化進程速度加快后所顯露出來的。一體化的土地要素市場可以從根本上解決這些問題。